คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ในคดีขอเพิกถอนประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติ

เรื่อง กําหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ. ๒๕๖๓ และ เรื่อง การกําหนดจํานวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบสําหรับความผิดตาม พระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ พ.ศ. ๒๕๖๓

ศาลปกครองสูงสุดมีคําพิพากษาในคดีหมายเลขดําที่ อ. ๒๑๑๔/๒๕๖๖ หมายเลขแดงที่ อ. ๕๐/๒๕๖๘ ซึ่งผู้ฟ้องคดี (นางสุภา โชติงาม หรือจอมพันธ์) ฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (สํานักงานตํารวจแห่งชาติ) โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ (ผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติ) ออกประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติ เรื่อง กําหนดแบบ ใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ. ๒๕๖๓ ลงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๖๓ และเรื่อง การกําหนดจํานวนค่าปรับ ตามที่เปรียบเทียบสําหรับความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ พ.ศ. ๒๕๖๓ ลงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๖๓ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ซึ่งศาลปกครองชั้นต้นพิพากษาเพิกถอนประกาศพิพาททั้งสองฉบับ โดยให้มีผลย้อนหลังไปถึงวันที่ออกประกาศดังกล่าว ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า...

แม้พระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ กําหนดให้ อํานาจผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในการกําหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร ตามประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติ เรื่อง กําหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ. ๒๕๖๓ ลงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๖๓ แต่เมื่อ พระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ เป็นกฎหมายที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับความผิดและบทกําหนด โทษแก่บุคคลให้ต้องรับผิดในทางอาญา การดําเนินการตามกฎหมายแก่ผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม พระราชบัญญัติดังกล่าว ย่อมต้องอยู่ภายใต้บังคับของ มาตรา ๒๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

การใช้ดุลพินิจกําหนดแบบใบสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ย่อมต้องอยู่ภายใต้หลักความชอบด้วยกฎหมายของ การกระทําทางปกครอง เมื่อ “การเปรียบเทียบปรับ” หมายความว่า การที่ผู้กระทําผิดยินยอมชําระเงินตาม จํานวนที่พนักงานเจ้าหน้าที่กําหนด

ก่อนที่ศาลจะพิจารณาและผลการเปรียบเทียบทําให้คดีเลิกกัน หรือสิทธิ นําคดีมาฟ้องระงับไป ตามมาตรา ๓๗ และมาตรา ๓๙ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา แต่ความยินยอมนั้นจะต้องเกิดขึ้นด้วยความสมัครใจหลังจากได้ทราบถึงข้อหาความผิดที่ตนได้กระทําและจํานวนค่าปรับที่จะต้องชําระ รวมถึงได้รับแจ้งสิทธิที่จะไม่ปฏิบัติตามใบสั่งและโต้แย้งหรือนําคดีเข้าสู่การ พิจารณาของศาลด้วย แต่จงใจสละสิทธิ์หรือโอกาสที่จะได้รับการพิจารณาของศาลเสียเอง และยอมเข้าสู่ กระบวนการเปรียบเทียบของพนักงานเจ้าหน้าที่โดยชําระเงินตามจํานวนที่เปรียบเทียบเพื่อให้คดีเลิกกัน การที่แบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจรไม่มีข้อความแจ้งสิทธิในอันที่จะปฏิเสธหรืออุทธรณ์โต้แย้ง

การกระทําความผิดตามที่ระบุไว้ในใบสั่ง และยังปรากฏคําเตือนว่าหากมิได้ชําระค่าปรับภายในกําหนดโดยไม่มีเหตุ ไม่มีเหตุอันสมควร อาจต้องรับผิดและต้องรับโทษอีกกระทงหนึ่ง ย่อมทําให้ผู้รับใบสั่งเข้าใจว่าตน เป็นผู้มีความผิด และมีหน้าที่ต้องชําระค่าปรับตามใบสั่งดังกล่าวเท่านั้น โดยไม่อาจปฏิเสธ โต้แย้ง หรือดําเนินการในประการอื่นได้ อันเป็นการกระทําละเมิดต่อสิทธิที่รัฐธรรมนูญให้การรับรอง คุ้มครองไว้

ดังนั้น ประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติ เรื่อง กําหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ. ๒๕๖๓ ลงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๖๓ จึงเป็นกฎที่ขัดหรือแย้งต่อมาตรา ๒๙ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย ที่บัญญัติว่า ในคดีอาญาให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าผู้ต้องหาหรือจําเลยไม่มีความผิด และก่อนมีคําพิพากษาอันถึงที่สุดแสดงว่าบุคคลใดได้กระทําความผิด จะปฏิบัติต่อบุคคลนั้นเสมือนเป็นผู้กระทําความผิดมิได้ ประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติดังกล่าวจึงเป็นกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ส่วนประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติ เรื่อง การกําหนดจํานวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบสําหรับ ความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ พ.ศ. ๒๕๖๓ ลงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๖๓ นั้น ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ออกประกาศพิพาทโดยมีบัญชีแนบท้ายประกาศกําหนดจํานวน ค่าปรับไว้เป็นการล่วงหน้าในอัตราคงที่ แต่มาตรา ๑๔๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ และที่แก้ไขเพิ่มเติม กําหนดว่า เมื่อปรากฏแก่เจ้าพนักงานจราจรว่า ผู้ขับขี่ผู้ใดฝ่าฝืน หรือ ไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ หรือ ตามกฎหมายอื่นอันเกี่ยวกับรถหรือการใช้ทาง ที่เป็นความผิดที่มีโทษปรับสถานเดียว หรือ มีโทษจําคุกไม่เกินหนึ่งเดือนและมีโทษปรับ เจ้าพนักงานจราจร จะว่ากล่าวตักเตือนหรือออกใบสั่งให้ผู้ขับขี่ผู้นั้นชําระค่าปรับตามที่เปรียบเทียบก็ได้

โดยเกณฑ์การกําหนด จํานวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบและแบบของใบสั่งตามวรรคหนึ่งให้เป็นไปตามที่ผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติประกาศกําหนด ประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติที่พิพาทดังกล่าวจึงมิได้มีลักษณะเป็นการกําหนดหลักเกณฑ์เพื่อให้เจ้าพนักงานจราจรใช้ดุลพินิจว่า กรณีที่ผู้ขับขี่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ หรือกฎหมายอื่นเกี่ยวกับรถ หรือ การใช้ทาง การกระทําของผู้ขับขี่ดังกล่าว สมควรที่เจ้าพนักงานจราจรจะว่ากล่าวตักเตือน

เช่น กรณีมีเหตุจําเป็น หรือเป็นการกระทําความผิดครั้งแรก หรือการกระทําของผู้ขับขี่สมควรที่ เจ้าพนักงานจราจรจะออกใบสั่งให้ผู้นั้นชําระค่าปรับหรือไม่ และเป็นจํานวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบ
ได้เป็นจํานวนเท่าใด หรือแม้แต่กรณีที่เจ้าพนักงานจราจรไม่พบด้วยตนเอง หรือเป็นการใช้เครื่อง อุปกรณ์ต่าง ๆ เจ้าพนักงานจราจรย่อมมีดุลพินิจดังกล่าวได้เช่นเดียวกัน

ประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติ ดังกล่าวจึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ใช้ดุลพินิจในการกําหนดค่าปรับกับผู้กระทําความผิด แทนเจ้าพนักงานจราจรหรือเจ้าพนักงานในตําแหน่งอื่น อันเป็นการขัดหรือแย้งกับมาตรา ๑๔๐ วรรคหนึ่ง และวรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติจราจรทางบก (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๖๒ จึงเป็นกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แม้ว่าในระหว่างการพิจารณาคดีของศาล

ประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติดังกล่าว จะถูกยกเลิก โดยประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติ เรื่อง กําหนด จํานวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบสําหรับความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ และ ความผิดตามกฎหมายอื่นอันเกี่ยวกับรถหรือการใช้ทางที่มีโทษปรับสถานเดียว พ.ศ. ๒๕๖๖ ลงวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๖๖ ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 9 เมษายน ๒๕๖๖ เป็นต้นมา

แต่โดยที่ประกาศสํานักงานตํารวจ แห่งชาติฉบับใหม่มีเนื้อหาเช่นเดียวกันกับประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติที่ถูกยกเลิก เพียงแต่กําหนดจํานวนค่าปรับ ในอัตราเดิมหรือสูงขึ้น จากอัตราเดิม และกําหนดจํานวนค่าปรับสําหรับความผิดตามกฎหมายอื่น อันเกี่ยวกับรถหรือการใช้ทางที่มีโทษปรับสถานเดียว

และยังเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ใช้ดุลพินิจในการ กําหนดค่าปรับกับผู้กระทําความผิดแทนเจ้าพนักงานจราจรหรือเจ้าพนักงานในตําแหน่งอื่น ประกาศฉบับที่ ออกมาภายหลังนั้นจึงเป็นกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน และไม่อาจถือได้ว่าเหตุแห่งการฟ้องคดี เพื่อขอให้เพิกถอนประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติ เรื่อง การกําหนดจํานวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบ

สําหรับความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ พ.ศ. ๒๕๖๓ ลงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๖๓ หมดสิ้นไป เพียงแต่ศาลไม่จําต้องกําหนดคําบังคับให้เพิกถอนประกาศฉบับเดิมดังกล่าว และโดยที่ในการกําหนดคําบังคับของศาลโดยสั่งให้เพิกถอนกฎ

ศาลมีอํานาจกําหนดว่า จะให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลัง หรือ มีผลไปในอนาคตถึงขณะใดขณะหนึ่ง หรือ จะกําหนดให้มีเงื่อนไขอย่างใดก็ได้ เมื่อประกาศพิพาทในคดีนี้ ถือเป็นเครื่องมือหรือมาตรการสําคัญในการบังคับใช้กฎหมายของเจ้าพนักงานจราจร ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ สามารถดําเนินการปรับปรุงแก้ไขประกาศพิพาททั้งสองฉบับได้

โดยการกําหนดรูปแบบใบสั่ง ให้มีข้อความคําเตือนดังเช่นที่เคยปฏิบัติมาก่อน เพื่อให้สามารถปฏิบัติหรือโต้แย้งการกระทําความผิดตามใบสั่งได้ และกําหนดจํานวนค่าปรับตามที่เปรียบเทียบได้ ให้มีลักษณะที่เจ้าพนักงานจราจรสามารถใช้ดุลพินิจให้เป็นไปตามมาตรา ๑๔๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติ จราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ แก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติจราจรทางบก (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๖๒ กรณีจึงยังไม่สมควรพิพากษาให้เพิกถอนประกาศพิพาททั้งสองฉบับให้มีผลในทันที หรือ ให้มีผลย้อนหลังไปถึงวันที่ออกประกาศดังกล่าว

ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาแก้คําพิพากษาศาลปกครองชั้นต้น เป็นให้เพิกถอนประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติ เรื่อง กําหนดแบบใบสั่งเจ้าพนักงานจราจร พ.ศ. ๒๕๖๓ ลงวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๖๓ และประกาศสํานักงานตํารวจแห่งชาติ เรื่อง กําหนดจํานวนค่าปรับ ตามที่เปรียบเทียบสําหรับความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ และความผิด ตามกฎหมายอื่นอันเกี่ยวกับรถหรือการใช้ทางที่มีโทษปรับสถานเดียว พ.ศ. ๒๕๖๖ ลงว ลงวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๖๖ โดยให้มีผลนับแต่วันที่พ้นกําหนด ๑๘๐ วัน นับแต่วันที่ศาลปกครองสูงสุด มีคําพิพากษา และคําขออื่นนอกจากนี้ให้ยก

สํานักงานศาลปกครอง ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๘

อ้างอิง : กลุ่มสื่อมวลชนสัมพันธ์ สํานักประชาสัมพันธ์ สํานักงานศาลปกครอง